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时政丨规范PPP发展 防系统性风险

统一到财政部的工作要求上来,史耀斌列出当前PPP不规范发展的四大问题

财政部副部长 史耀斌

作为一种创新的公共产品公共服务市场化、社会化供给方式,近年来,PPP已成为地方政府极力推崇的改革与投资模式。然而,该模式在一路向前的同时,各种问题也随之浮出水面。

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7月31日,财政部“进一步推进PPP规范发展工作座谈会”在京召开。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在会上指出,目前,一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。为此,要按照中央有关要求,把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。

同志们,刚才的会开得很好,大家对当前PPP发展不规范问题,分析得很到位,讨论得很深入,对下一步推进PPP规范发展提出了很多好的意见和建议。下面,我结合大家的讨论,再讲四点意见。

史耀斌列出当前PPP不规范发展的四大问题,即支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”。而造成上述问题的原因,他认为既有相关各方观念转变不到位的主观因素,又有地方政府融资路径依赖的客观因素。“规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP,才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以,不能只求速度、不求质量,否则可能会欲速则不达。”他说。

第一,要统一思想认识。针对地方政府债务管理、PPP规范发展问题,财政部在近几年提出了一系列政策要求,全国金融工作会议、国务院常务会议近期也作出了专门部署。做好下一步PPP工作,关键是要深刻领会党中央、国务院有关会议精神,把思想认识统一到中央的决策部署上来,统一到财政部的工作要求上来。具体要做到“三个统一认识”:

为此史耀斌强调,要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则,在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面,不折不扣地执行有关规定,坚持做规范的PPP项目。

一是统一对防控风险重要性的认识。防范化解风险,是经济持续发展的根本保障。在这次全国金融工作会议上,习近平总书记和李克强总理多次强调了防控风险的重要性、紧迫性,也都点到了地方政府债务问题。目前,一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。为此,我们要按照中央有关要求,把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。

单纯解决融资难题非PPP初心

二是统一对PPP发展形势的认识。要看到PPP发展总体形势是好的。近年来,在党中央、国务院的高度重视下,在各地区、各部门尤其是各级财政部门的大力推进下,PPP工作取得明显进展,不仅市场环境逐步优化,项目落地不断加快,为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用,而且也促进了政府工作和政府治理结构的改革。可以说,在经济发展进入新常态、经济下行压力依然存在的背景下,取得这样的成绩实属不易,应当倍加珍惜。

“当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象,需要引起高度重视。”史耀斌指出,“我们推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资难题。”

三是统一对PPP发展方向的认识。在当前严控地方政府债务风险的形势下,部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧,认为政府付费类PPP与政府购买服务一样,都属于被政策限制的范围。事实上,中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革,当前提出的一些政策要求,是对短期内一些错误认识和违规行为的修正,有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。为此,我们要抓住当前的发展机遇,继续坚定不移地推进PPP工作,进一步取得更大成绩,发挥更大的效益。

在归纳、总结PPP发展不规范问题时,他认为,一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

第二,要坚持规范发展。我们推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资问题。去年底,我在昆明的全国会上就讲过,当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象,需要引起高度重视。结合大家刚刚介绍的新情况、新问题,我认为PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”:

同时,对PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。

一是支出责任“固化”问题。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

不仅如此,他还认为,PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

二是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。

值得一提的是,史耀斌指出,一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。

三是运营内容“淡化”问题。PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

对此,有业内人士就表示,由于PPP项目拥有一定的扶持政策,所以融资相对更为方便快捷,有部分开发商就会将纯商业化的项目包装成承担了公共职能的PPP项目,例如该项目的主要内容就是住宅,但在申报时,开发商将项目描述成体育场馆等公共运动类场所,同时在小范围内配建住宅,这样就能包装成具有公共职能的PPP项目,从而更快获得融资,但在实际建设时,开发商会将运动设施的规模相应减少,最终成为伪PPP项目。

四是适用范围“泛化”问题。一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。

把握PPP工作“四条线”

造成上述问题的原因,既有相关各方观念转变不到位的主观因素,又有地方政府融资路径依赖的客观因素。“求木之长者,必固其根本”。规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP,才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以,我们不能只求速度、不求质量,否则可能会“欲速则不达”。为此,我们要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则,在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面,不折不扣地执行有关规定,坚持做规范的PPP项目。

那么应该如何逐步解决现有问题,规范PPP发展?史耀斌认为,不能“眉毛胡子一把抓”。对此,他强调,下一步,各级财政部门在坚持规范发展的过程中,要重点把握好PPP工作的“四条线”。

第三,要抓好重点工作。进一步推进PPP规范发展,不能“眉毛胡子一把抓”,必须要突出重点、抓住关键。下一步,各级财政部门在坚持规范发展的过程中,要重点把握好PPP工作的“四条线”:

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求,严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求,严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况,对项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目,也要包括未入库的项目,真正做到全口径统计。

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